Das neue »Tiergesundheitsgesetz«

„Vorbeugung ist die beste Medizin“ war die Überschrift der Tiergesundheitsstrategie der Europäischen Union bereits im Zeitraum 2007 bis 2013 (KOM 539 [2007]). Die auf sechs Jahre angelegte Strategie basierte auf vier Säulen und umfasste die Festlegung von Prioritäten für Maßnahmen in der EU, d. h. die Klassifizierung von mit Tieren zusammenhängenden Gefahren (Säule 1), einen einheitlichen, modernen und ausreichenden EU-Rechtsrahmen für die Tiergesundheit (Säule 2), Prävention, Überwachung und Krisenvorsorge bei Gefahren im Zusammenhang mit Tieren (Säule 3) sowie Wissenschaft, Innovation und Forschung (Säule 4). Die Vision war, innerhalb der EU partnerschaftlich zusammenzuarbeiten, um die Prävention von mit der Tiergesundheit zusammenhängenden Problemen zu verbessern, bevor diese tatsächlich auftreten. Die Umsetzung der Strategie wurde damals in einem „Aktionsplan“ festgehalten (KOM 545 [2008]). Auf Basis dieses „Aktionsplans“ hat die EU-Kommission in der Folge an einer kompletten Neuordnung des europäischen Tiergesundheitsrechts gearbeitet. Primäres Ziel war, das gemeinschaftliche Tierseuchenrecht, das aus 39 Richtlinien und Verordnungen bestand, in einen einzigen transparenten Rechtsrahmen zu bringen und damit zu vereinfachen. Außerdem sollten die Rechtsbereiche Tiergesundheit, Tierschutz, und Lebensmittelsicherheit miteinander verknüpft werden.

Das „Tiergesundheitsgesetz“ ist in Kraft

Seit dem 21.04.2021, dem Datum, bis zu dem die EU-Verordnung 2016/429 in den Mitgliedsstaaten umgesetzt sein musste, gelten die Inhalte des so genannten „EU-Tiergesundheitsrechtsakts“ (Animal Health Law, AHL) auch in Deutschland. Versuche einer Reihe von Mitgliedsstaaten, noch einmal einen Aufschub zu erwirken, wurden von der EU-Kommission abgelehnt. Es war allerdings zu hören, dass während der Anfangsphase, in der die an die Mitgliedsstaaten delegierten Rechtsakte und Durchführungsverordnungen noch vervollständigt werden müssen, eine Art „Stillhalteabkommen“ zwischen Kommission und Mitgliedsstaaten vereinbart wurde. Für die tägliche Arbeit bedeutet das, dass während einer Übergangszeit EU-Recht und altes nationales Recht zum Teil parallel existieren und die alten nationalen Verordnungen nach und nach durch neue Vorschriften ersetzt werden. Das wird noch etwas dauern.

Das AHL beinhaltet eine neue Struktur des Tiergesundheitsrechts. Es besteht aus einem Basisrechtsakt und ergänzenden delegierten Rechtsakten und Durchführungsverordnungen auf nationaler Ebene (Abb. 1). Es bringt EU-weit einheitlich einige neue Begriffe, eine einheitliche Priorisierung und Kategorisierung von Tierseuchen und in allen Bereichen eine stärkere Betonung eines risikobasierten Ansatzes. Es geht aber nicht nur um Tierseuchen im klassischen Sinn. Es wird mehr auf Vorbeugung gesetzt als bisher und der Biosicherheit eine größere Bedeutung zugemessen. Den Tierhaltern, den Tierärzten und den zuständigen Behörden wird eine größere Verantwortung zugewiesen.

Im letzten Jahr gab es dann allerhand Aufregung, weil es hieß, die „Tierärztliche Bestandsbetreuung“ wäre damit ab dem 21. April gesetzlich vorgeschrieben. Tatsächlich ist das mittlerweile die m. o. w. einhellige Ansicht der beteiligten Fachleute. Nachdem die EU-Verordnung bereits seit April 2016 in Kraft ist, waren deren Inhalte allerdings keine Überraschung, die Aufregung insofern unbegründet. Tatsächlich werden sich die Ziele des AHL nur erreichen lassen, wenn tiermedizinische Fachkompetenz im Tiergesundheitsmanagement unserer Betriebe effizienter genutzt wird als bisher.    

Tierärztliche Bestandsbetreuung rechtlich verankert?

Das Ganze ist Grund genug, einmal nachzusehen, was zum Thema „Tierärztliche Bestandsbetreuung“ in dem Text der Verordnung (EU) 2016/429 steht. Ein ganzes Kapitel widmet sich dort der Zuständigkeit für die Tiergesundheit. In den Artikeln 10-15 werden mit den Unternehmern (Landwirte), den (praktizierenden) Tierärzten und den zuständigen Behörden die für die Tiergesundheit verantwortlichen Berufsgruppen benannt und deren jeweilige Verantwortung näher beschrieben.

Für die Landwirte steht dort u. a., dass diese für die Gesundheit ihrer Tiere, für Biosicherheit und die Umsetzung einer „Guten landwirtschaftlichen Praxis“ zuständig sind, und dass ihr Tiergesundheitswissen verbessert werden soll. Vorbeugung soll intensiviert und Biosicherheit optimiert werden (Stockmann 2021). Für die Tierhalter ergeben sich daraus u. a. mehr Überwachungspflichten bezüglich der Gesundheit und des Verhaltens ihrer Tiere. Für praktizierende Tierärzte steht in der deutschsprachigen Version des Verordnungstextes, sie hätten eine „aktive Rolle hinsichtlich des Bewusstseins für Tiergesundheit, Wechselwirkungen zwischen Tiergesundheit, Tierwohl und öffentlicher Gesundheit sowie für Arzneimittelresistenzen“ (Stockmann 2021). An dieser recht „schwammigen“ Formulierung kann man erkennen, dass es vermutlich nicht einfach war, an dieser Stelle klar und eindeutig zu formulieren. Sie stellt den kleinsten gemeinsamen Nenner dar, dem 27 EU-Mitgliedsstaaten zustimmen konnten. Klar, die Verantwortung für das, was auf den Betrieben passiert, tragen in erster Linie die Tierhalter. Um ihrer Verantwortung gerecht werden zu können, benötigen sie allerdings tiermedizinische Fachkompetenz.

Die gesamte EU-Verordnung besteht aus neun Teilen (Übersicht 1). Um der Frage nach der Tierärztlichen Bestandsbetreuung darin näher zu kommen, muss man sich den Teil II „Seuchenmeldung und Berichterstattung, Überwachung, Tilgungsprogramme, Status seuchenfrei“ genauer ansehen. Hier stößt man auf den Begriff „Tiergesundheitsbesuche“, an dem die rechtliche Verankerung der tierärztlichen Bestandsbetreuung festgemacht wird. In Artikel 25 steht: „Landwirte haben „Tiergesundheitsbesuche“ durch Tierärzte sicherzustellen. Die Mitgliedstaaten sollen dafür ausreichend geschulte Tierärzte zur Verfügung stellen.“ In den Erwägungsgründen zur Verordnung steht, dass die Zusammenarbeit zwischen Unternehmern (Landwirte) und Tierärzten und die Ausbildung der Landwirte verbessert werden sollen.  Außerdem sollen praktizierende Tierärztinnen und Tierärzte das wichtigste Bindeglied zwischen Landwirten und der jeweils zuständigen Behörde darstellen.

Ausgestaltung der „Tiergesundheitsbesuche“

Über die Ausgestaltung der gesetzlich vorgeschriebenen „Tiergesundheitsbesuche“ steht in der EU-Verordnung nichts. Auch die Frage nach den Besuchsfrequenzen hat die EU-Kommission an die Mitgliedsstaaten weitergereicht. Allerdings schreibt die Verordnung den Tierärzten eine Mitverantwortung im Tiergesundheitsmanagement zu, die Tiergesundheitsbesuche sollen risikoorientiert erfolgen und die Tierärzte sollen Ansprechpartner sein. Das bedeutet, dass ihnen in ausreichender Weise die Möglichkeit gegeben werden muss, im Tiergesundheitsmanagement mitzuwirken, ein fortlaufendes Monitoring einzurichten, dieses zu nutzen und Tiergesundheit und Tierwohl positiv zu beeinflussen. Der Bundesverband Praktizierender Tierärzte e.V. (bpt) verwies in diesem Zusammenhang auf die existierenden „Leitlinien zur Durchführung einer Tierärztlichen Bestandsbetreuung“ (bpt 2019). Letztlich sind die Ausgestaltung der Tiergesundheitsbesuche und die erforderlichen Besuchsfrequenzen von Tierart, Produktionszweig und von der jeweiligen betriebsindividuellen Risikolage abhängig. Letztere kann wiederum nur festgestellt werden, wenn tiergesundheitsrelevante Indikatoren regelmäßig fachlich sinnvoll erfasst, ausgewertet und die Auswertungsergebnisse fachlich korrekt beurteilt und genutzt werden.     

Unabhängig von dem, was aus den noch kommenden nationalen Rechtssetzungsverfahren im Einzelnen herauskommt, ist es daher tatsächlich unabdingbar, die vorgeschriebenen „Tiergesundheitsbesuche“ mit einer – für den jeweiligen Betrieb sinnvoll gestalteten – Integrierten Tierärztlichen Bestandsbetreuung (ITB) zu hinterlegen. Nur dann kann mit „Werkzeugen“ der ITB substanziell zur Erreichung der Ziele des AHL, wie Verbesserung von Tierwohl und Tiergesundheit, der Lebensmittelsicherheit der Zusammenarbeit zwischen Landwirten und Tierärzten und zur Antibiotikaminimierung beigetragen werden. Bleiben diese Möglichkeiten ungenutzt und sind die vorgeschriebenen Mindestabstände zwischen zwei „Tiergesundheitsbesuchen“ zu lang, werden in erste Linie weitere Daten erfasst, eine wirklich messbare Verbesserung von Tiergesundheit und Tierwohl mit signifikanter Verringerung der Zahl der Krankheitsfälle wird es dann nicht geben. Auch die weiteren Ziele des AHL würden nicht erreicht.

Die großen, vornehmlich von der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE) geförderten Forschungsprojekte der jüngeren Vergangenheit haben bei Milchkühen zum Teil hohe Krankheitsprävalenzen, vor allem Lahmheiten, zu Tage gebracht. Es ist deutlich geworden, dass das Tiergesundheitsmanagement in vielen Betrieben optimiert werden muss. In der heutigen Zeit, in der landwirtschaftliche Tierhaltungen oft in der Kritik stehen, ist es dabei außerdem wichtig, mit nachvollziehbaren Verfahren und Transparenz das zum Teil verloren gegangene Vertrauen zurückzugewinnen. So gesehen bietet das neue Tiergesundheitsrecht auch eine Chance, die Übernahme der Verantwortung im Sinne des Gesetzes durch Umsetzung nachvollziehbarer, zum Teil standardisierter Verfahren deutlich zu machen.   

Wie kann die Zusammenarbeit zwischen Landwirten und Tierärzten verbessert werden?

Eine Frage ist, welche Aufgabe bei dieser Entwicklung den Tierärzten zukommt. Als Partner des Landwirts sind sie im Wesentlichen für die Verantwortungskomplexe Tiergesundheit inklusive Arzneimitteleinsatz, Tierwohl, Tierschutz und Lebensmittelsicherheit zuständig. Ein komplexes Tiergesundheitsmanagement mit der Einrichtung eines entsprechenden Monitorings, zum Beispiel in einem Milchviehbetrieb, für das der Tierarzt eine Mitverantwortung übernehmen soll, ist dabei noch nicht alles. Ein gutes Betreuungs- und Beratungsangebot für landwirtschaftliche Tierhalter seitens der Tierärztinnen und Tierärzte sollte auch die Eigenkontrolle gemäß § 11 Tierschutzgesetz unterstützen und Kommunikation mit Überwachungsbehörden beinhalten. Darüber hinaus sollte es weitere vom jeweiligen Tierhalter zu erstellende Dokumentationen und Berichte (Qualitätsprogramme der Molkereien und des Handels, QM/QM+, QS-Dokumentationen, QCheck-Report etc.)  in standardisierter Form mit den jeweils erforderlichen Informationen beliefern. Grundlage dafür müsste ein zielorientiertes Tiergesundheitsmanagement mit Integrierter Tierärztlicher Bestandsbetreuung (ITB), am besten mit einer entsprechenden Vernetzung zwischen allen Beteiligten, sein (Abb. 2).

Wie alle tierärztlichen Tätigkeiten erfordert auch diese eine gewisse Spezialisierung, so dass den Tierhaltern ein passendes Angebot gemacht werden kann. Viele Tierärztinnen und Tierärzte haben sich bereits entsprechend spezialisiert, andere, bei denen es die Situation der Praxis bislang nicht erforderte, nicht. In Bayern läuft daher zurzeit das vom Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz geförderte Projekt „Spezialistennetzwerk Bayern“, das es ermöglichen soll, in Zusammenarbeit mit den jeweiligen Hoftierärzten, auch dort ein weitergehend spezialisiertes Angebot bereitstellen zu können, wo die Spezialisierung noch nicht stattgefunden hat. Eine weitere Maßnahme in diese Richtung stellt der, ebenfalls mit Förderung durch das StMUV, von der Hochschule Weihenstephan-Triesdorf und der Ludwig-Maximilians-Universität neu eingerichtete Masterstudiengang „Tiergesundheitsmanagement“ für Tiermediziner dar. Dieser kommt der Aufforderung des AHL zur Bereitstellung entsprechend ausgebildeter Tierärzte des AHL entgegen.

Die Landwirte können ihren Teil der Verbesserung der Zusammenarbeit beitragen, indem sie, gemeinsam mit ihrem jeweiligen Tierarzt, ein für ihren Betrieb passendes, zielorientiertes Betreuungsprogramm vereinbaren. Die beste tiermedizinische Leistung für einen Betrieb zu nutzen, ist nicht nur eine Frage von Qualifikation und Spezialisierung, sondern auch eine von Angebot und Nachfrage. Aufgrund mittlerweile jahrzehntelanger Erfahrung ist bekannt, dass die Betriebe mit einer ITB in aller Regel eine sehr gute Leistung bei gleichzeitig guter Tiergesundheit aufweisen, und dass die Tiergesundheitskosten dabei nicht oder nur vorübergehend etwas höher sind als vor Vereinbarung der Betreuung. Die Tierhalter sollten also die dafür erforderlichen Leistungen bei ihren Tierärzten anfordern. Diese werden sie dann entweder selbst erbringen oder einen geeigneten Spezialisten anfordern.

Die Werkzeuge gibt es

Wir haben es bei Milchviehbeständen mit komplexen biologischen Systemen zu tun. Digitale, zum Teil automatisierte Datenerfassungs- und Auswertungssysteme unterstützen heutzutage das Tiergesundheitsmanagement. Diese Entwicklung wird fortschreiten, Telemedizin und auch Möglichkeiten künstlicher Intelligenz werden zunehmend genutzt werden. Die für das Tiergesundheitsmanagement relevanten Daten müssen regelmäßig ausgewertet und nach Verknüpfung mit den Verhältnissen im jeweiligen Betrieb interpretiert werden. Hier ist tiermedizinische Fachkompetenz erforderlich.

Da das AHL schon jetzt für alle landwirtschaftlichen Tierhaltungsbetriebe und alle diese betreuenden Tierarztpraxen gilt, werden auch einfache, sofort verfügbare Hilfsmittel benötigt. In Ergänzung zu bereits verfügbaren Informationsmaterialien und den Leitlinien für die tierärztliche Bestandsbetreuung des bpt (bpt 2019) erstellt die von der Klinik für Wiederkäuer mit Ambulanz und Bestandsbetreuung der LMU München ins Leben gerufene „Task Force Bestandsbetreuung“, ein Zusammenschluss von bpt Fachgruppe Rind, Hochschule Weihenstephan Triesdorf, PRO GESUND des LKV Bayern und Klinik für Wiederkäuer der LMU München, derartige Werkzeuge (Abb. 3 + 4).

Kommentar für die Praxis

Das AHL gilt seit dem 21. April 2021 auch in Deutschland. Eine Reihe von delegierten Rechtsakten und Durchführungsverordnungen steht noch aus. Klar ist, dass in jedem landwirtschaftlichen Tierhaltungsbetrieb „Tiergesundheitsbesuche“ von Tierärzten durchgeführt werden müssen, wobei deren Ausgestaltung und Frequenz noch festzulegen sind. Den Tierärzten wird einerseits in Bezug auf Tiergesundheit und Tierwohl mehr Verantwortung zugewiesen, andererseits ist die Beschreibung ihrer Zuständigkeit sehr schwammig. Den Tierhaltern werden dagegen Verantwortungsbereiche zugeordnet, für die diesen zum Teil die Fachkompetenz fehlt. Das bedeutet, die Verantwortung liegt beim Tierhalter; es bedeutet aber auch, dass diese dort, wo ihnen die Fachkompetenz fehlt, verpflichtet sind, mit den entsprechenden Fachleuten zusammenzuarbeiten. Das gilt ganz besonders für die Bereiche Tiergesundheit und Tierwohl, Lebensmittelsicherheit und gesundheitlicher Verbraucherschutz u.a. und damit für die Zusammenarbeit mit Tierärzten, die laut AHL verbessert werden soll. Aus fachlicher Sicht müssten sich sowohl die inhaltliche Ausgestaltung der Tiergesundheitsbesuche als auch die im AHL zu fordernden Maximalabstände zwischen zwei Besuchen, also die Mindestbesuchsfrequenz, an den Vorgaben der Leitlinien für die Durchführung einer tierärztlichen Bestandsbetreuung orientieren (bpt 2019), wenn die hochgesteckten Ziele des AHL erreicht werden sollen. Da es sich bei der Festlegung von Inhalten jedoch um eine politische Entscheidung handelt, ist dies nicht unbedingt zu erwarten. Deshalb müssen die Tiergesundheitsbesuche mit einer für den jeweiligen Betrieb sinnvoll und nach aktuellem Bedarf gestalteten ITB hinterlegt werden. Andernfalls könnten die Tierärzte die im AHL vorgesehene im Vergleich zu früher höhere Mitverantwortung für Tiergesundheit und Tierwohl nicht übernehmen. Ob das AHL letztlich, wie seitens der EU geplant, eine Vereinfachung des Tiergesundheitsrechts mit sich bringt, bleibt vorerst abzuwarten. Klar ist, nur wenn es tatsächlich zu einer engen Zusammenarbeit zwischen Tierhalter und Tierarzt im Sinne einer ITB kommt, kann in dieser Entwicklung mit einer kontrollierten Verbesserung von Tiergesundheit und Tierwohl gerechnet werden. Die Tierhalter sollten ihre Hoftierärzte auf die Möglichkeiten zur Etablierung einer für den jeweiligen Betrieb passenden tierärztlichen Bestandsbetreuung ansprechen. Darin liegt eine gute Chance für Verbesserungen.

Prof. Dr. Rolf Mansfeld

Weiterführende Literatur

bpt (2019):
Leitlinien für die Durchführung einer „Tierärztlichen Bestandsbetreuung“,
Allgemeiner Teil und Spezieller Teil, Rinderbestände:

https://www.tieraerzteverband.de/bpt/berufspolitik/leitlinien/dokumente/bestandsbetreuung/leitlinien-bestandsbetreuung.php

De Kruif, A., R. Mansfeld u. M. Hoedemaker (2014):
Tierärztliche Bestandsbetreuung beim Milchrind.
Enke Verlag in MVS Medizinverlage Stuttgart, 3. Aufl.
ISBN 978-3-8304-1175-8
eISBN (PDF) 978-3-8304-1176-5
eISBN (ePub) 978-3-8304-1177-2

Stockmann, A. (2021):
Das Tiergesundheitsrecht der Europäischen Kommission, Teil 1: Überblick.
Deutsches Tierärzteblatt 69 (5): 544-551.